一、发展基础和条件
“十二五”期间,在省委、省政府的正确领导和国家档案局的有力指导下,全省各级档案部门抢抓机遇,服务大局,取得了显著成绩,开创了档案事业发展新局面,为我省经济社会发展作出了新贡献。
(一)事业发展环境显著改善。各级党委、政府切实加强对档案工作的领导,积极解决档案事业发展难题。档案工作体制机制进一步完善,绝大多数档案行政管理部门实行公务员或参照公务员法管理,机构问题得到有效解决,行政执法主体资格得到确认,档案事业经费持续增长,人员编制普遍增加。
(二)依法管理能力持续提高。启动政府规章《云南省国家档案馆管理办法》制定工作;开展权力清单和责任清单清理,明确行政职责;研究制定近百个专门档案管理规定及业务规范,进一步完善档案管理标准;建立综合档案馆、机关团体、企事业单位档案工作规范化管理示范认定机制,全面开展示范认定;基本完成机关文书材料和企业管理类文件材料的归档范围和保管期限表审批工作;不断完善常态化业务指导和制度化审核管理相结合的管理机制,深入开展档案行政管理和依法监管;配合省人大常委会和省法制办等部门开展档案行政执法检查和专项督查;结合“六五”普法,开展国际档案日宣传活动和各类重大纪念日活动,社会档案意识不断增强。
(三)基础设施得到强化。2个州市级国家综合档案馆新馆落成;88个县级国家综合档案馆开工建设,其中52个建成并投入使用;省重要档案和电子档案备份库建设顺利实施;各单位档案室建设进一步规范。全省档案基础设施落后导致的档案安全危急形势得到有效遏制。
(四)档案资源进一步丰富。切实贯彻国家档案局第8、9、10号令,档案移交和接收工作有序进行;开展14个云南特有少数民族档案抢救保护、名人档案征集和省领导重大活动视频资料采集工作;进一步加大特殊载体及民生凭证类档案的收集力度。馆藏种类更加丰富,结构不断完善,截至“十二五”末,全省各级国家综合档案馆藏总量1009万卷,较“十一五”末增长68%,其中特色档案总量达到69万卷,档案资源体系初具规模。
(五)信息化建设实现跨越。积极推进数字化带动战略,数字档案馆建设工作全面启动。16个州、市数字档案馆建设规划通过审核,临沧等5个州市级数字档案馆建设经费获得专项支持;省档案馆完成数字档案馆一期建设并启动二期建设,实现省直机关电子文件归档管理及时接收全覆盖,建立了体系完善、管理严密的规范标准体系及档案数字化工作流程和质量安全控制体系。截至“十二五”末,全省各级国家综合档案馆累计拥有数字化档案1.8亿页,目录数据5900万条。
(六)利用服务取得成效。编辑信息参阅,为全省“三大战略定位”建设和党委、政府重大决策、中心工作提供资政信息;围绕重大历史事件和重要活动举办展览、编纂图书、公布史料,服务国家战略和宣传大局;推行来电来函查询和“一站式”服务,积极提供公众急需的凭证信息。“十二五”期间,全省各级档案部门共开发1000余种档案文化产品,接待展览参观人员24万人次,接待档案及政务信息查阅120余万人次,出具档案证明材料或复制档案10余万份。
(七)队伍素质不断提高。开展各类专项活动,加强档案干部政治思想教育,促进工作作风转变;加大档案专业培训力度,不断提高档案从业人员业务素质;创新培训模式,组织赴国(境)外参加培训、开展交流,学习借鉴有益的工作理念和管理经验。5年来,共举办各种培训班2159期,培训人员7.8万人次;选派21名档案领导干部到中央党校和浦东干部学院学习;组织7批共96人次赴国(境)外参加培训,多次参加国际档案理事会及其东亚地区分会研讨会和年会,深化云南档案工作的国际交流与合作。
“十二五”时期确定的档案事业发展目标已基本完成,但也面临一些突出困难和问题,主要表现在:社会档案意识不强,档案管理体制有待完善;档案干部队伍整体素质亟待提高;投入保障不足,技术手段较为陈旧,科学安全管护能力较弱,档案基础设施建设任务仍然艰巨;档案资源结构不合理,尚未形成全面覆盖人民群众的档案资源体系;档案数字化发展极不平衡;档案开发利用仍处于低水平,档案服务工作还有较大提升空间。
“十三五”时期是我省与全国同步全面建成小康社会的决胜期,推进依法治省,服务和融入“一带一路”、长江经济带建设等国家重大发展战略,完成国家赋予云南重要战略定位的伟大进程,以及“互联网+”行动计划、云上云、大数据中心建设等,为档案在国家治理中充分发挥基础性作用提供了前所未有的历史性机遇,给我省档案事业发展提供了广阔的空间,同时也深刻影响档案工作的理念、技术、方法及模式。《中共云南省委办公厅云南省人民政府办公厅印发暣关于加强和改进新形势下档案工作的实施意见暤的通知》(云办发[2014]18号)提出构建云南档案资源体系、利用体系和安全体系的措施和要求,是全省各级档案部门开展新形势下档案工作的行动指南,必将有力地引领和推动我省档案事业科学发展。“十三五”时期将是全省档案事业发展的重大机遇期和关键期,加快提质增效,实现转型升级将成为今后一个时期我省档案工作的主要特征。全省档案工作将实现从机关属性向公共服务属性转变,从文件管理向构建社会记忆转变,从仓库保管向信息化建设转变。
二、指导思想和发展目标
(一)指导思想
全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是考察云南重要讲话精神,按照中央和省委、省政府关于加强和改进新形势下档案工作的决策部署,用“四个全面”战略布局引领档案工作,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,实施“以人为本、服务为先、安全第一”战略,深入推进“三个体系”建设,主动服务和融入民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心建设,推动全省档案事业实现跨越式发展。
(二)发展目标
到2020年,初步实现以信息化为核心的档案管理现代化,基本建成与全面建成小康社会相适应、有效服务民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心建设的云南省档案事业发展体系,实现全省国家综合档案馆馆藏总量比2010年翻一番,建筑面积比2010年翻两番,数字档案总量比2010年翻三番。完善档案法规建设,构建档案法治体系;丰富档案资源建设,全面构建多领域全覆盖的云南历史记忆体系;开展便捷高效服务,实现全方位多层次档案利用;依托档案信息化,推进档案管理现代化;树立“三位一体”理念,构建档案科学精细安全管护体系;实施人才兴档战略,推进档案队伍专业化建设;全面推行档案规范化管理,推进档案管理法治化、精细化,以档案信息服务方式,提高各地各单位的科学决策、科学管理能力和水平;发挥档案的凭证作用,保障人民群众合法权益,服务“五位一体”建设,为构建诚信社会夯实基础;发挥档案部门智库作用,为云南服务国家战略和党委、政府工作大局各项工作提供历史经验;全面构建云南历史记忆,为凝聚民族团结进步核心价值,谱写中国梦的云南篇章贡献力量。
三、主要任务
(一)全面推进依法治档
1.推进档案法规标准体系建设。完善与档案法配套的法规制度。配合省法制办和省人大常委会教科文卫工作委员会推进《云南省档案条例》修订工作,配合省法制办制订《云南省国家档案馆管理办法》。完善档案规范和标准建设,重点围绕国家综合档案馆运行管理、档案安全管护、档案开发利用、电子档案和档案信息化建设、档案中介服务等领域,制定或修订业务规范和标准;坚持档案法制建设与全面深化改革衔接,与各项民生建设结合,与有关部门协作,制定或修订各类专门业务档案、民生凭证类档案的管理办法和监管制度,保障档案工作与各项事业发展同步推进。
2.强化档案行政执法和监督。贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》,深入推进依法行政。健全档案执法责任制,严格执行权力清单、责任清单,规范档案行政权力运行,强化责任追究,提升依法管理档案工作的水平;开展档案工作规范化管理认定及复查工作,实施重点建设项目、重大活动、重要电子政务项目等档案登记及竣工档案验收、移交进馆制度,定期开展行政执法检查,依法查处档案违法行为,推动档案法律法规的贯彻落实;完善档案行政执法程序和执法文书,推进档案行政执法标准化、精细化。
3.增强全社会档案法治意识。做好档案“七五”普法,引导规范社会各方面、各行业依法建立健全档案工作机制,明确文件材料定期归档和档案按时移交进馆法定责任。推进档案部门依法公开档案,维护机关、团体、企事业单位和其他组织以及公民的合法权益。加强档案法制宣传,进一步提升社会档案法治意识。
(二)全力推进档案资源体系建设
1.实现国家综合档案馆馆藏档案数量和结构双突破。提高馆藏档案总量至1720万卷,省、州市和县级国家综合档案馆馆藏民生凭证类档案及特色档案数量分别达到馆藏总量的30%、50%和80%。
———接收民生凭证类档案。强化民生凭证类档案的监管,逐一明确有关婚姻登记、计划生育等方面的人身权益类档案,林权、房产等方面的产权证明类档案,移民、公证等方面的合同协议类档案,养老保险、基本医疗保险等方面的社保优抚安置类档案,会计、审计等方面的职业资格证书类档案,国民教育系列学生毕业、学位等方面的学历证明类档案,司法调解、劳动仲裁案件等方面的司法诉讼仲裁类档案及其他涉及民生的凭证类档案的安全保存措施或移交进馆时限。落实各级国家综合档案馆责任,按时将应进馆民生凭证类档案接收进馆,确保涉及人民群众合法权益的凭证得到安全保存。
———整合构建专门档案资源。统筹档案资源归属与流向,按照“便于管理、便于利用”的原则,推动逐步将具备条件的专门档案集中到国家综合档案馆保存,促进档案资源集约化管理,解决多头管理、分散保存、利用不便等问题,确保档案安全,方便社会利用。对于无法集中管理的开放性专门档案,以条目共享的方式实行资源整合。
———接收重大活动档案。健全档案行政管理部门参与重大活动的工作机制,加大对重大活动档案工作的监督指导力度。各级档案部门要积极为本级党委、政府组织的重大活动提供档案收集、整理服务,及时将重大活动档案接收进馆。各部门各单位组织或承办重大活动形成的文件、照片、音视频、实物等材料,应整理归档,并在活动结束后及时移交本级国家综合档案馆。
———加强地方民族特色档案征集工作。建立和完善有关本地\名人、历史、少数民族文化以及优势产业、城市变迁、民俗、书画、老照片、录音录像等方面的特色档案征集项目库,积极协调,逐个实施,构建地方特色记忆。
———推动政府投资重点项目档案全面进馆。建立本级政府投资的基本建设重点项目、环境保护项目、电子政务项目等竣工档案验收制度,项目终验后,项目业主单位按照属地管理原则,向项目实施地国家综合档案馆移交一套项目竣工档案,跨行政区域的项目,向上一级国家综合档案馆移交。
———严格执行档案接收进馆制度。严格执行国家综合档案馆收集档案范围细则和档案接收进馆制度,依法及时接收各单位应移交档案,强化电子档案、照片、录音录像、实物档案的接收。及时接收机构改革、国有企业破产改制、事业单位改革、行政区划调整等档案进馆,防止档案流失。
2.规范机关企事业单位档案资源建设。继续落实《机关文件材料归档范围和文书保管期限规定》和《企业文件材料归档范围和文书保管期限规定》,根据工作发展情况,不断修订文件材料归档范围,完善归档制度,落实归档责任;精细化管理文书档案,确保应归档文件全部归档,不得遗漏;强化电子文件管理,确保电子文件与其他档案同步归档;加强照片、录音录像、实物、公务礼品、书画笔会等材料的归档工作;及时收集反映本单位活动的新闻报道声像材料。
3.构建经济园区档案资源。建立健全各级各类经济园区档案工作机制,建立档案工作机构,落实档案工作人员,制定园区文件材料归档范围,建立归档制度,确保经济园区档案齐全完整和安全保管。国家级和有条件的省级经济园区应建立档案馆,集中统一保管经济园区档案;其他经济园区档案按照属地管理原则,参照机关档案移交进馆制度,向当地国家综合档案馆进行移交。
4.加强乡镇(街道)档案资源建设。规范乡镇(街道)档案工作,健全完善乡镇(街道)档案工作制度,在做好公文归档工作的同时,注重做好直接为群众办事、服务形成的文件材料、证明或证书存根、合同协议、登记表、签名表、电子文件等材料的归档工作;及时做好调处群众矛盾,农村山林、土地、水资源管理,扶贫开发,举办培训、文化活动等过程中形成的照片、录音录像的归档工作。支持有条件的乡镇(街道)建立县级国家综合档案馆分馆,长期保存当地档案,并为所属村(居)委会代存档案。
5.推动村(社区)档案管理工作。县市区及乡镇(街道)档案部门要加强业务培训,帮助村(社区)开展与群众利益最密切、调处矛盾最需要的权属凭证类、合同协议类档案及获奖证书、匾牌等实物档案的收集保管工作,并积极引导建立家庭档案。
(三)深化和拓展档案利用服务
1.打造档案资政智库。以为现实服务作为根本要求,精准掌握社会需求和热点问题,开展社会合作,借助外界智力,强化档案资政服务产品开发。围绕党委、政府中心工作,及云南经济、政治、文化、社会、生态文明建设等重大问题,挖掘历史信息,总结经验教训,探求工作规律,提供决策信息参考,为解决突出社会矛盾和历史遗留问题及时提供依据材料。
2.构建云南民族团结进步历史记忆展示体系。各级国家综合档案馆在新馆库开馆开库之日,要建成1个常设性“历史记忆展”,全方位反映本地民族团结进步的历史发展轨迹,凝聚优秀民族文化,彰显优秀人物,构建民族团结进步历史核心记忆,形成覆盖全省的民族团结进步历史展示体系。积极推进国家综合档案馆爱国主义教育基地、大中小学生社会教育实践活动基地建设;配合党委、政府中心工作,举办经常性的档案专题展览,并引导各行业各部门利用档案馆设施举办部门、行业展览,使档案馆成为区域性重要宣传场所,每个国家综合档案馆每年应举办1个以上专题展览。鼓励国家综合档案馆与其他国家和地区合作举办专题展览,扩大云南档案文化辐射影响力。
3.开发档案文化产品。加快推进档案文化产品开发,协调组织好本地国家重点档案保护与开发项目申报工作;加强与文化、宣传、旅游部门和媒体的广泛合作,树立精品意识,通过出版图书画册、摄制电视专题片、开设报刊专栏等,开发形式多样的档案文化产品。省、州市级及有条件的县级国家综合档案馆每年开发1个以上档案文化产品。
4.提高档案查阅利用服务水平。坚持公共性与安全性并重,充分考虑方便性和舒适性,建设档案和政府公开信息查阅利用场所;规范查阅制度,简化查阅手续,及时周到为各单位和人民群众提供免费档案查阅利用服务,保证档案查准率及查全率均达到90%以上;依托馆藏档案资源,及时周到为群众出具档案证明材料。机关企事业单位档案部门要规范档案查阅审批程序,及时满足本单位档案查阅利用需要。
(四)强化档案安全保障建设
1.加强档案馆库建设。建设符合国家标准的省、州市、县级国家综合档案馆。积极推进省国家综合档案馆新馆建设;建筑面积、功能达不到国家标准的州市级国家综合档案馆,要纳入本级基础设施建设规划,投资建设;继续实施国家中西部地区县级国家综合档案馆建设项目,力争按照规划完成县级国家综合档案馆建设。配备档案管护设备,保障档案安全。按照实际需要配备足够数量的档案装具,重要档案应实行专库专人管理;配备库房温湿度控制、消防、消毒、杀虫等档案保护设备;配备视频监控、周界防护、门禁等安防设备;配备符合国家有关信息系统安全等级保护和分级保护工作要求的电子档案长期安全保存设备。
2.开展专业、高校、企业、经济园区、乡镇(街道)、社会档案馆基础设施建设。已经设立的专业、高校档案馆及国有企业、国家级和有条件的省级经济园区、有条件的乡镇(街道)应根据实际,筹集资金,新建或改扩建符合档案安全保管规范的档案馆库,确保档案安全保管和利用需要;应参照国家有关要求,合理配备档案安全保管设备。鼓励档案中介服务机构建立符合档案安全保管规范的档案馆库,面向社会提供档案保管、寄存服务。
3.规范档案室基础设施设置。按照面积满足需要,查阅室与档案库房分开,避开潮湿、暴晒位置和方位的要求,设置专用档案库房;配备符合实际需要的防火防盗设施;配备规范的电子档案管理软硬件设备及档案保管装具,需长期保存档案的,还应配备温湿度控制设备。鼓励具备条件的国家综合档案馆采取整合资源的措施,在档案馆建筑内设置机关档案整理、数字化及保管场所,提供各机关开展档案业务及保存档案,以节约公共资源。村(居)委会要配备符合要求、满足需要的档案装具。
4.构建档案抢救与修复技术支撑体系。省国家综合档案馆要配备破损档案修复、仿真复制、照片胶片修复、传统音视频档案数字化、档案脱酸等设备,引进先进技术,构建全省档案抢救与修复中心;州市级国家综合档案馆及有条件的县级国家综合档案馆要积极配备满足需要的设备,及时做好档案抢救与修复工作。
5.确保档案实体与信息安全。制定应急预案,把档案馆(室)列入重点保护范围,确保档案安全受到威胁时得到优先抢救和妥善处置。各级档案行政管理部门要会同有关部门,加强档案安全监管,及时发现档案安全隐患,防止发生损毁、丢失档案和失泄密等违法事件;要建立电子档案存储载体检测和认证制度。各级各类档案部门要进一步完善档案安全保管制度措施,强化档案安全管理责任,各级国家综合档案馆要落实24小时有专业安保人员不间断值守制度,维护档案载体与信息安全。
(五)加快推进档案信息化建设进程
1.加快档案数字化建设工作。全面开展档案数字化工作,到2020年,全省国家综合档案馆档案数字化总量达到7亿页;完成全省明清、民国、革命历史、党和国家领导人有关档案数字化;按照“民生档案优先、高利用率档案先行、确保重要档案安全、以全宗为单元整体推进”的原则,科学安排馆藏建国后档案数字化加工计划,切实提高档案数字化工作效益。推进县直以上机关、企事业单位和乡镇(街道)档案数字化工作,保管期限为永久的档案(除绝密档案外)全部数字化,民生凭证类档案在形成后及时完成数字化并移交进馆。
2.开展电子档案收集工作。各部门各单位在建设办公自动化系统、协同办公系统、业务系统时,要对接安装电子文件归档系统,实现电子文件即时归档管理。2001年以后形成的档案,在移交档案馆时,要同步移交电子(数字化)档案。
3.推进数字档案馆(室)建设。全省各级各类档案部门要把握档案数字化战略方向,及时编制数字档案馆建设规划,加大投入,分步实施建设,将国家综合档案馆建成本地电子档案永久保管基地和档案信息便捷利用中心。省国家综合档案馆要按照省人民政府批准的规划,继续加大投入,实施数字档案馆建设,并实现数字档案前处理、长期保存、查阅利用三库分离,科学安全完成建设任务;州市级国家综合档案馆要积极争取,保障投入,按照省档案局审核同意的规划,基本建成数字档案馆;新馆已建成的县级国家综合档案馆要及时启动数字档案馆建设,并取得明显成效。县直以上机关档案室要积极开展档案数字化和电子文件归档管理,加快数字档案室建设工作。积极推进企业数字档案室建设,提升档案工作为企业生产经营服务的能力。
4.推进档案信息共享和远程利用。积极依托电子政务建设,规划建设全省档案信息共享利用云平台。采取统一软件的措施,规范电子档案和目录格式,省和各州、市国家综合档案馆要建立档案目录汇总机制,建成本行政区域档案目录中心。建立国家综合档案馆、机关档案室档案信息共享机制,逐步将国家综合档案馆建成本地民生凭证类档案“一站式”服务窗口。探索建立国家综合档案馆间开放档案“就近查询、跨馆出证”协作机制,方便群众便捷获取与自身利益有关的档案凭证。
5.参与大数据中心建设。积极与电子政务部门、智慧城市建设部门、企业信息化部门协调,立足档案自身特点,将历史与现实相结合,围绕人物信息、与人有关的政策、组织机构变迁、事业发展进程、宏观经济变化轨迹、产业发展、生产经营数据、科学技术数据、学术研究数据以及人口变化、历史文化、民族文化等,逐步整理、挖掘数字档案资源,开发满足党委、政府工作和政策研究、企业经营管理和历史研究等需要的专题数据库,投放各类大数据平台提供利用;积极探索建立合作机制,引进智能技术,将档案数据与其他数据进行整合,开发智慧档案信息系统。
6.做好电子档案备份工作。建成并投入使用省重要档案和电子档案备份库,建立健全备份制度,逐步实现全省重要档案和电子档案的集中备份。全省各级国家综合档案馆要按照国家有关要求,采取馆际互备机制,对馆藏重要档案进行异地备份,对重要电子档案实施异质异地备份。
四、保障措施
(一)加强组织领导
各地各部门各单位要把档案工作纳入本地经济社会发展规划、纳入本部门本单位事业发展规划和年度工作计划,列入本级综合考核或目标责任制考核,确保规划执行从严从实。各地要把国家综合档案馆建设纳入本地基础设施建设项目,统筹规划,投资建设;要把档案行政管理部门纳为本地信息化、电子政务、数字城市等建设领导小组成员单位,把档案信息化建设纳入有关建设规划,确保同步推进;进一步完善档案管理体制,安排熟悉情况、组织协调能力强的领导分管档案工作;按照德才兼备的原则和专业要求,配齐配强各级档案行政管理部门领导班子。
(二)加大经费投入
各级政府及其发展改革、财政部门要加大对规划涉及各项任务的投入力度,确保规划顺利实施。各地要根据档案安全管护实际需要,科学核定档案馆运行维护经费,列入财政年度预算予以足额保障,并依据馆藏增加情况据实增加。要对档案馆设备购置维护和档案资料征集、保护开发、安全保密、数字化、现代化管理、利用编研、陈列展览等方面经费给予专项支持。
(三)强化人才培养
按照重视人才优先发展战略布局,将档案部门领导能力建设作为推进全省档案事业发展的关键,对全省各级档案部门领导进行轮训。发挥教育在培养人才中的基础性作用,强化档案干部业务培训,采取请进来、送出去等方式,开展业务培训。重视档案继续教育和职业发展,鼓励高校和职业院校与档案部门合作,建立人才共同培养机制。采用招录、选调、培养和社会化方式,充实干部队伍,优化队伍结构,提高依法管理档案事务能力。
(四)抓好宣传推广
积极开展档案宣传活动,利用新闻媒体,大力宣传档案部门贯彻党和国家方针政策,执行省委、省政府重大决策部署,实施规划的新举措和档案工作服务社会的新成绩,树立和宣传先进典型,增强社会档案意识,为档案事业发展营造良好氛围。拓展档案对外交流,开展档案国际合作,引进先进做法,传播优秀档案文化。
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